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多年來，對煤、油、氣的持續開發，已使陜西等資源性省份的生態環境遭到嚴重破壞，修復工作迫在眉睫。本報記者 杜光利 發自西安作為省政府的一個副廳級事業單位，在普通百姓眼中，陜西省水土保持局（下稱“陜西水土局”）的名字一點也不響亮，如同它所在建築一樣樸素平常，毫不引人在意。這個緊鄰一個大水產市場的機構，即使有人註意到瞭，也不知道它是幹什麼的，解釋半天，仍似懂非懂。過去幾個月來，在“水土流失補償”這個顯得有點新鮮的戰場上，陜西地方政府與中石油長慶油田分公司（下稱“長慶油田”）的“拉鋸戰”可謂跌宕起伏，而陜西水土局則是這場戰爭的見證者和參與者。2013年年初，陜西省榆林市水土保持監督總站（下稱“榆林水土站”）要求長慶油田繳納8.5億元水土流失補償費（其中含1.1億元滯納金），後者行政復議和官司均告失敗；10月9日，長慶油田23個銀行賬號被榆林市榆陽區法院凍結；11月7日，在中石油總部和陜西省委省政府的推動協調下，長慶油田被封賬戶解凍，長慶油田和地方政府達成“統籌解決”水土流失補償費的方案和承諾，雙方握手言和。據時代周報記者瞭解，這起天價行政訴訟案應該是迄今為止陜西省，甚至也是國內最大的一樁行政官司。行政權力、社會參與、企業責任、能動司法，各個不同角色進行博弈，勾勒出水土流失補償費官司的艱難現狀，亦讓外界知曉瞭水土保持部門的“水保警察”角色。事實上，在此前以及2010年我國新修改頒佈的《水土保持法》中，除瞭規定“水土流失防治費”和“水土保持補償費”之外，並沒有水土流失補償費一說。陜西省的水土流失補償費，來自於2009年正式啟動的區域性的《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》，其明確規定從事煤炭、石油、天然氣資源開采的企業應按標準繳納水土流失補償費。隱現在長慶油田水土流失補償費事件背後的陜西水土局，作為國務院批準設立的全國最早的地方水保行政部門，深知生態建設的無奈現實，一直試圖尋找水土保持科學發展的現實出路。其中，率先在全國建立能源開發水土保持生態補償的長效機制，已被其寫入明確目標。而與此相關的，推動地方修法與依法行政的改善方向，也讓其他一些資源大省從中窺得路徑。央企、地方政府“硬碰硬”“現在時間敏感，這個事件還未平息，我們不好說什麼。”時代周報記者此前幾次通過不同方式聯系陜西水土局有關人員，試圖采訪長慶油田天價水土流失補償費事件，均被婉言謝絕。在內部文件上，陜西水土局安排的一項重要工作是，“協調榆林市從2012年下半年開始，對長慶油田從2009年下半年至2012年3月份欠繳的7.4億元水土流失補償費再次啟動法律程序”。榆林市一位政府官員與時代周報記者私下交流時說，要想讓某些央企在繳納水土流失補償費上采取合作態度，就像“虎口拔牙”一樣困難。2013年年初，針對榆林水土站開出的要求繳納8.5億元水土流失補償費（其中含1.1億元滯納金）的行政征收決定書，長慶油田提出瞭行政復議。陜西水土局在3月作出行政復議決定書，維持原征收決定。6月9日，榆林市榆陽區法院行政審判庭審理瞭長慶油田訴榆林水土站，要求後者撤銷“水土保持行政征收決定書”一案。此後，歷經兩輪審判，榆林市榆陽區法院和榆林市中院都裁定原告長慶油田敗訴。9月底，榆林水土站向榆陽區法院提出強制執行申請。大約10天後，長慶油田的銀行賬號被凍結。在地方政府看來，長慶油田這樣的央企從2009年計征之日起，因為拒繳水土流失補償費“就開始折磨人瞭”。2011年，榆林水土站曾要求長慶油田繳納2009年上半年欠繳的水土流失補償費1.29億元。“當時怕在法庭上撕破臉皮，省財政廳、水利廳、物價局等領導主動去長慶油田方面溝通協商解決之道，但長慶油田的人好像不把這些地方領導看在眼裡，場面很尷尬。”陜西水土保系統一位人士向時代周報記者透露當年長慶油田的一個強硬細節。此後，在經歷瞭同樣的行政復議、一審和二審敗訴後，長慶油田仍拒繳這筆費用。當年8月，在陜西省高院等單位配合支持下，榆林市榆陽區法院在長慶油田西安一傢開戶銀行強制劃走瞭該公司欠繳的1.29億元水土流失補償費。在長慶油田的有關答辯和公開表態中，陜西水土保持部門向其收取水土流失補償費似乎是無稽之談—對方無收費主體資格，且征收項目未經國傢財政部和發改委審批和備案，收費依據違法；系選擇性執法，是陜西專門針對其出臺的“土政策”。但是，來自陜西水保持系統的人士則反駁稱，長慶油田這樣的央企對能源的開發給地方生態環境造成瞭嚴重破壞，按照“誰損害，誰補償”原則，按標準向受損害地區的水土保持部門繳納水土流失補償費是理所應當。此舉不是針對長慶油田一傢，延長石油、陜煤化及神東煤炭集團等眾多央企均概莫能外，都繳納瞭相應的水土流失補償費。2008年11月，陜西省出臺《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》（下稱“《辦法》”），根據其中第四條規定，煤炭、石油、天然氣資源開采企業水土流失補償費計征標準為：原煤陜北每噸5元，關中每噸3元，陜南每噸1元；原油每噸30元；天然氣每立方米0.008元。榆林市水保系統的相關人士此前接受媒體采訪時曾表示，按照上述標準，僅在榆林，長慶油田每年需繳納的水土流失補償費就在3億元左右。長慶油田則認為，在地方政府的這一規則設計中，自己成瞭最大的“受害者”。水土流失補償費及其計征標準是經陜西省人大同意，由陜西省水土保持行政主管部門會同財政、物價等有關部門自行制定的，為陜西省在全國范圍率先啟動的區域性管理法規。雖然長慶油田態度不肯軟化，表示力有不逮，但這一次，陜西方面的態度尤為強硬，顯然不肯看到自己的法規在執行中處於被架空的狀態。最終，雙方回到談判桌。根據長慶油田和榆林市兩方商談，就“統籌解決”繳納水土流失補償費達成瞭合作協議，長慶油田母公司中石油作出瞭一些承諾，包括長慶油田支持榆林市定邊縣投資建設油氣就地轉化項目，並盡快啟動前期工作；逐年加大榆林所產原油的本地煉化率，從2015年起每年向榆林煉油廠供應原油200萬噸；按照已有的協議和企業生產需求，向榆林已建成的LNG企業足額供氣，並逐年增加榆林地方的天然氣用氣指標等。“暫時看雙方達成瞭一些合作共識，實際上這隻是向地方的承諾，因上遊油氣資源掌握在長慶（油田）手中，到底能否真正兌現還存在變數。”當地政府一位官員謹慎評價道。生態惡化倒逼補償機制建立在許多人看來，收取水土流失補償費實際上隻是地方政府撬動、改善（央）企地（方）利益分配關系的一次嘗試。顯然，這一說法對陜西水保系統來說是不滿意的。“陜西的決定，並非外界理解的"收錢"，而是這種強硬的立場是現實的教訓換來的，是生態環境惡化的倒逼。”陜西水保系統一位不願具名的負責人對時代周報記者說。從地圖上看，陜西2/3的版圖為黃土高原溝壑丘陵區，這個世界上水土流失最嚴重之一區域，尤其在陜北劇烈的侵蝕區，生態環境異常脆弱。兩組數字令人觸目驚心：陜西的國土面積占全國面積不到1/50，但水土的流失量是9.2億噸，占全國的1/5，是全國平均數的10倍；黃河流域每年水土流失量16億噸，陜西就“貢獻”瞭8億噸。水土流失是最為嚴重的環境問題，陜西是全國水土流失重點治理區和重點監督區。1956年，國務院批準設立瞭陜西水土局，是國內開展水保工作的“鼻祖”。盡管如此，黃土高原蘊藏的能源價值富可敵國，早在1980年代末，能源開發的各種力量開始湧入這片植被稀疏的高原褶皺裡，讓原本脆弱的生態環境更加雪上加霜。扒地皮、豁山頭抽取黃土高原的資源，造成草樹枯死、地表嚴重塌陷、耕地良田消失、地下水系破壞等一系列生態災難。1988年，經國務院批準，由國傢計委、水利部聯合發佈瞭《開發建設晉陜蒙接壤地區水土保持規定》，這是我國第一部區域性的水土保持法規。熟悉法規政策制定的陜西水保系統一位人士告訴時代周報記者，這部規章是1991年頒佈的《水土保持法》的原型，由陜西出面參與起草。1991年《水土保持法》頒佈實施後，國務院於1993年頒佈瞭《水土保持法實施條例》，明確規定瞭水土保持補償制度。此後，各資源型省份相繼出臺相關辦法，這筆收費的叫法不一樣，有四五種之多，陜西起瞭一個“水土流失補償費”之名。按照陜西起初的計征標準，水土流失補償費是以1.2元/平方米一次性征收。陜西省一位政府官員表示，多年來，陜西全省每年征收的水土流失補償費不足1000萬元。隨著煤油氣資源的開發熱潮，陜北一些地區成瞭最慘不忍睹的地方。許多悲觀的環保人士指出，煤油氣資源開發本身占地面積小但對環境潛在危害大，且其影響具有潛在性和長期性，短時間內往往不能顯現。陜西水保系統一位執法人員對時代周報記者說，對已經造成嚴重破壞的區域，治理成本巨大，治理主體難尋。政府進行人工幹預的工程生態修復，雖然是控制性的，也非常靡費，動輒數億、數十億元，僅僅在項目建設期按照擾動面積一次性征收補償費用，就猶如大海裡的一滴水，根本滿足不瞭水土流失治理需要。另一個更大的惡果是，“生態災民”的出現。能源開發對生態環境造成嚴重破壞，導致某些地區居民的生存出現危機，也讓地方領導提高瞭警惕。建立能源開發水土保持補償機制，早從2007年開始，陜西就扮演起瞭試水者的角色。為此，陜西水土局和西北農林科大的專傢專門搞瞭一項“陜西省能源開發水土保持補償機制研究”課題，在課題研究的基礎上，制定瞭計征標準，最後由陜西省水土局、財政廳、物價局、省政府法制辦共同起草瞭《辦法》的送審稿。一位曾參與《辦法》相關工作的人士向時代周報記者回憶，《辦法》從草案起草到審稿修訂各個環節都廣泛征求意見，包括長慶油田等在內也參與過論證和討論。2008年11月，《辦法》正式出臺，在全國率先按照資源開采企業的產量來對其征收水土流失補償費，用於水土流失治理和生態修復，結果一炮而紅。計征方式的改變，強制繳納巨額地方行政性收費，由此引來長慶油田的強力反彈。我國2010年新修改頒佈的《水土保持法》中，第四章第三十二條作出瞭收取“水土保持補償費”的規定，但到現在快過去3年瞭，相配套的收取計征標準仍未出臺。自2011年年初開始，陜西放開思想與眼界，致力於地方立法，在立法程序上遵循“開門修法”，歷時兩年半時間，於2013年7月出臺瞭《陜西省水土保持條例》。其中，將“水土流失補償費”改稱為“水土保持補償費”，與新《水土保持法》相一致，從立法層面賦予陜西煤油氣資源開采補償費以正式的法律地位。而水土保持補償費的計征標準仍按原水土流失補償費的計征標準執行。哪裡征費，哪裡修復生態能源開發水土保持補償機制的建立，被公認是陜西立法的一大突破，緩解瞭陜西水土保持治理資金的不足，對於黃河流域乃至全國的生態補償機制，特別是水土流失方面生態補償機制的建立，亦具有借鑒意義。煤油氣資源開采補償費的收取，是由陜西省地方稅務局代征，屬地征繳。陜西省財政部門統一設立瞭水土流失補償征收專用賬戶，目前按照省級40%、市縣兩級60%的比例劃撥使用。“財政部牽頭的調研組來過我們這兒，草擬的《全國水土保持補償費征收使用管理辦法》，基本上是以我們省的做法為藍本。”陜西省水利系統有關人士向時代周報記者透露，水利部主要領導充分肯定瞭陜西省機制創新的做法，並在全國大會上要求廣泛推廣。目前，已有廣東、雲南、青海、寧夏等10多個省（區）派員前來學習立法、監督執法等方面的做法，“都是向水利部打瞭招呼來的”。根據陜西省水利廳工作會議的信息顯示，截至2013年8月底，陜西省累計通過地稅代征水土保持補償費40.5億元。對於陜西省、市、縣三級政府而言，這筆資金是相當重要的。“如果不收這些錢，水保治理工程所要的配套資金我們也掏不出來。”榆林市某縣的一位政府官員向時代周報記者介紹，煤油氣資源開采補償費成瞭解決基層政府資金短缺問題的“救星”。在水土保持補償費的資金使用上，省級資金做到瞭當年征當年用，征多少用多少，基本遵循“補償費從哪裡收的，就用在哪裡”的原則，“但是整個還要平衡”。具體在項目上的資金安排，需由陜西水土局提出一個計劃，通過省財政廳、水利廳，再返還下去搞生態環境治理。根據陜西水保系統的內刊資料，利用征收的補償費，全省煤油氣資源開采補償費使用項目已累計實施瞭700多個，治理水土流失面積3000多平方公裡。“陜北的大部分縣都有這些項目。”陜西省水利系統有關人士告訴時代周報記者，這些項目大多是圍繞著小城鎮建設和改善人居環境方面，是急需治理的地方，用於修建化糞池、垃圾處理、飲水安全等方面的建設，以及小流域水保治理工程、淤地壩加固除險工程、小型水利水保項目等。同時，這筆費用還打造瞭榆林市榆陽區麻黃梁、橫山縣大古界水土保持生態長廊工程等一批示范工程，培育瞭一批省級水保示范園。但另一個無法回避的事實是，有些地方此時采取修復行動已經為時過晚。位於陜北黃土高原的廣袤能源帶上，能源開發的熱潮已經持續瞭十多年，不少專傢和水保工作者在為礦區的地形重塑、塌陷區治理、水系關系改良、土地復墾和植被恢復進行人工幹預，研究對策，但一些修復工程昂貴，效果和治理卻往往隻是處於初級階段，修復結果並不理想。陜西省水保系統一位執法人員告訴時代周報記者，大多數礦區的生態治理隻是為瞭工程安全，對地表造成的水土流失勉強采取一些控制措施，那些礦區的沉陷區生態修復能否徹底，直接決定的因素是修復資金是否充裕。“政府通過建立水土保持補償機制等經濟幹預手段，遏制人為破壞和水土流失，消除生態破壞與補償之間的不平衡。再過十多年，陜西的探索路徑對生態環境保護產生的"政策效益"將會越來越大。”上述執法人員說。黃土高原人為造成的水土流失問題日益嚴重，末端治理已力不從心，從源頭做起，預防為主，全程控制，最終建立起更大范圍、更加完善和合理的水土保持補償機制是為當務之急。
生態惡化倒逼企地利益博弈 水土補償費陜西樣本2胎借款 房屋2胎借款
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