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新聞來源http://news.hexun.com/2012-06-01/142040065.html

試點省內計劃單列市 陜西省管縣升級

內容來蘆竹房屋二胎自hexun新聞

張延龍歷經多年沉寂,陜西省管縣改革終邁出實質一步——以縣級市韓城為試點,進行省內計劃單列市試驗。這一舉動被當地形象地稱為建立“副地級市”,與地方大量自發進行的創新一樣,“副地級市”並不是一個嚴格的概念,但這並不妨礙它的有效:韓城領導班子將進行高配,並被賦予市級經濟管理權限,原需要報地級市審批的土地、項目、資金等事項將直接報陜西省審批,省級相關計劃直接下達韓城。此舉比大量省份已經在推行的省管縣財政改革更進一步。不過,當地學者稱,政策的初衷與浙江等沿海發達地區所推行的省管縣改革並不一致,而是因地制宜的政策產物,“他們是財政體制改革的思路,而陜西的省情相對落後、缺少足夠數量的中心城市的帶動,陜西現在的思路,實際上與改革開放初期中央在沿海地區設立大量計劃單列市,以發展中心城市的思路相吻合。”陜西省決策咨詢委員張寶通說。另一部分動力來自於競爭。今年5月,國傢發改委正式批復將晉陜豫黃河金三角地區設立為承接產業轉移示范區,金三角示范區地跨三省且囊括臨汾、運城、三門峽和渭南四市,目前還未形成真正意義上的區域中心城市。陜西省省長趙正永說,“要盡快把韓城打造成黃河沿岸區域性中心城市、新型工業城市和國傢級循環經濟示范基地”。動力由於基本省情欠發達、縣域經濟薄弱,陜西一度被認為是不適合開展省管縣改革的省份。目前的市管縣體制形成於改革開放初期,2005年6月,溫傢寶總理在全國農村稅費改革工作會議上首次提出:具備條件的地方,可以推進省直管縣的改革試點。此後,這一說法被寫入國傢“十一五”規劃——“要理順省級以下財政管理體制,有條件的地方可實行省直接對縣的管理體制”。省管縣迅速成為地方改革綱領的熱門詞匯,但2006年兩會期間,在被問到“東部一些省份推行省管縣,陜西是否會采取這個模式”時,時任陜西省省長的陳德銘說,“目前還沒有這個打算。”陳德銘當時說,“與其他省份相比,陜西工業化水平低,起步晚,農村貧窮面大,目前還有近600萬貧困人口。陜西的自然條件和基礎跟蘇州沒有可比性。陜西應該選擇符合地域特點的發展模式,利用好自身的資源優勢和人才優勢、文化資源來加快發展。”在當時,全國百強縣縣域平均GDP達到247億元,平均地方財政收入為12.49億元。而陜西省縣域平均GDP為23.8億元,與全國百強縣相差10倍,平均地方財政收入為0.86億元,僅為全國百強縣平均水平的6.9%。在這之後,陜西也出臺瞭一系列理順對省管縣的改革舉措,在15個縣進行試點,將一些市級審批、管理權限下放,並在一些縣進行省財政直管——即“兩手抓”,一方面根據功能區域規劃,對限制開發或生態保護型的縣實行財政直管;另一方面放手讓基礎條件好的縣加快發展,做大做強。但改革在獲得一些成效的同時,也產生瞭一系列的問題和矛盾。去年年初,一份擴權強縣的調研報告送至陜西決策層,報告稱,“我省擴權強縣(市)改革試點總體進展良好,但仍存在一些比較突出的矛盾和問題,亟待研究解決”,此後,陜西省省長趙正永對報告批示說,“請作利同志(陜西省發改委主任祝作利)閱,明年下決心推進省直管縣改革。”問題實際上並不出在財政直管層面,而在於“放權”,在此前陜西省的一次座談會上,一位陜西省官員說,“現在看來,財政直管縣工作進展順利,但大傢對"擴權強縣"工作觀望等待”。報告指出,歷經瞭3年試點,“省級有些職能部門和一些設區市,把《決定》規定的一些本應下放的管理權限沒有真正放下去,下放的權力也是"虛"多"實"少,導致部分擴權政策難以落實或落實不暢。甚至一些設區市對擴權縣(市)的支持力度不增反減。”由於地級市的權限被削減,“有些地方"兩頭熱、中間冷"現象比較突出,致使一些擴權縣(市)左右為難。”升格相比於表層的地級市的經濟權限下放,更核心的問題在於人事體制和垂直部門。報告稱,由於擴權縣的人事權仍在地級市,“多數擴權縣在處理與市上的關系時,喜憂參半,行動上進退維谷”,本應直接向省申報的事項,擴權縣(市)同時還需向所在設區市申報,形成一文兩報。甚至於,擴權縣的官員參加瞭省裡的會議,還要馬不停蹄地參加市裡同類會議,由原來的“一頭跑”變成“兩頭跑”,有些事情變得更為繁瑣。而在對地方經濟發展舉足輕重的金融、土地等垂直部門,“金融部門對縣上批復、核準、備案的項目基本不予認同,建設用地指標也是如此,縣鄉反映強烈。”在這些問題的觸動下,陜西下決心開展新一輪改革——核心實際上仍然是擴權。5月30日,陜西省省長趙正永帶隊前往韓城,宣讀瞭關於在韓城市開展省內計劃單列市試點的相應決策,要求“盡快把韓城打造成黃河沿岸區域性中心城市、新型工業城市和國傢級循環經濟示范基地,使之在推動陜西東大門建設和全省發展中發揮更大作用”。韓城此前為渭南市所管轄的縣級市,古稱龍門,是司馬遷的故鄉,不僅是當地的歷史文化名城,而且擁有大量煤炭等礦產資源,是陜西第一大鋼鐵企業龍門鋼鐵的所在地。省內計劃單列市試點的具體支持政策則包括,實行副市級建制,經濟社會管理權限等同於設區市。經濟管理方面,凡需申請渭南市政府審批的事項,直接由韓城市審批;申請省級審批的土地、項目、資金等事項由韓城市直接報省;省級相關計劃直接下達韓城市。而在財稅制度方面,陜西省將建立與韓城市之間的財政資金直接往來關系,對韓城市的轉移支付、稅收返還等由省財政直接核定並支付。張寶通說,“設立副地級市的思路,是對改革開放初期中央設立計劃單列市思路的沿襲,核心是通過擴權讓城市擁有更多的自主權,以發揮中心城市的作用,跟沿海地區在發達的縣域經濟條件下推行的財政省直管縣改革,思路並不一致”。“韓城在成為縣級市後,過去是被省政府交由渭南市代管,目前的改革具備制度基礎。”長安大學城市研究所所長王聖學說。在對權限、機制進行理順的同時,一系列額外的政策“紅包”,也顯示瞭陜西進行此項改革的真實意圖,陜西省還明確給予韓城市六條政策支持:包括項目佈局和資金安排方面積極給予傾斜、安排專項資金支持韓城城市建設,並將上繳省級的煤炭價格調節基金直接返還。此外,到2015年年底前,韓城煤炭生產企業由韓城市直接收取煤礦生態補償基金,排污費、“兩權價款”、礦產資源補償費、水資源費、水利建設基金、教育費附加由韓城市直接收取,並加大對韓城市建設用地傾斜力度,適度增加年度計劃指標,優先安排增加掛鉤指標、支持韓城市大膽改革創新,優先安排各類試點試驗。區域政策“從出發點看,對於陜西而言本質上這是一次區域政策、規劃調整,目的是做大中心城市,而非行政管理體制改革,”一位當地學者說,“甚至可以說,這與目前大多數地方所進行的體制改革思路,從某種程度上說是對立的。”趙正永說,在韓城市開展省內計劃單列市試點是深化區域發展戰略,建設好陜西東大門的需要,“要盡快把韓城打造成黃河沿岸區域性中心城市、新型工業城市和國傢級循環經濟示范基地,使之在推動陜西東大門建設和全省發展中發揮更大作用。”一方面的動力來自於陜西自身實際,過去長期以來,盡管渭南在地理位置上是陜西的“東大門”,但由於地處三門峽庫區,從三線建設到改革開放都缺少工業項目佈局,是傳統的農業大市,經濟發展水平在陜西相對滯後。“去年陜西省提出瞭建設好東大門的決策,從經濟實力和前景來講,韓城實際上比渭南市區更具優勢。”張寶通說。一份對渭南縣域經濟的調研報告稱,目前韓城“能源化工、有色冶金、裝備制造、新能源新材料和涉農工業初具規模,成為工業發展的強大引擎”。更大的動力來自於競爭。今年5月,國傢發改委正式批復將晉陜豫黃河金三角地區設立為承接產業轉移示范區,金三角示范區地跨三省且囊括臨汾、運城、三門峽和渭南四市,設定的目標是建設成為中西部地區重要的能源原材料與裝備制造基地、區域性物流中心、區域合作發展先行區和新的經濟增長極。在此前,陜西、山西、河南都已經各自擁有定位不同的國傢級經濟區,包括關天經濟區、中原經濟區、山西綜改區等,都有自己的中心城市,比如鄭州、太原、西安,而在這一“金三角地區”,四市同為欠發達城市,目前還未形成真正意義上的區域中心城市。能否搶先占據示范區中心城市的制高點,無疑將在很大程度上決定其未來,“在國傢鼓勵產業轉移大背景下,金三角示范區明確定位承接產業轉移。”張寶通說,對於這些基礎相對薄弱的城市而言,招商、承接產業轉移是經濟發展的中心工作。而到目前為止,臨汾、運城、三門峽也都提出瞭打造區域性中心城市的目標。

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